Bénin-Finances publiques: 5 questions-réponses sur le débat d’orientation budgétaire

La rédaction
publié le 11 juillet 2018

Aymar Binassoua est Administrateur-Juriste, spécialiste des Finances Publiques, expert en Gouvernance des systèmes financiers publics et chercheur dans plusieurs projets de recherche en matière de finances publiques et fiscalité, en Afrique notamment. .

ben aymar binassoua Aymar Binassoua, Administrateur-Juriste, spécialiste des Finances Publiques, expert en Gouvernance des systèmes financiers publics

 

Dans cette interview, dans une démarche pédagogique, il explique les fondements du Débat d’orientation budgétaire, son importance dans la construction de la démocratie financière. Il se prononce aussi sur le débat en cours au Bénin sur l’institution d’une Cour des comptes.

Le 27 juin dernier le Gouvernement a soumis au Parlement un ensemble de documents de programmation en matière budgétaire dans le cadre du débat d’orientation budgétaire. De quoi retourne le débat d’orientation budgétaire ? Et pourquoi est-il organisé ?

L’idée qui sous-tend l’institution du Débat d’orientation budgétaire (DOB) est que le Parlement soit mis en mesure de discuter des politiques publiques et des orientations stratégiques de l’Etat. Le Débat d’Orientation Budgétaire est considéré comme l’une des innovations de la LOLF dont l’article 19 en est le fondement normatif. Au surplus de l’article 19 de la LOLF, l’article 16 du décret 2015-035 du 15 janvier 2015 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Bénin prévoit que les principales mesures du suivant fassent l’objet d’un rapport soumis à l’Assemblée nationale. Afin d’améliorer de manière significative l’information des parlementaires sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, ledit code fait obligation au Gouvernement de publier dans le respect du calendrier budgétaire annuel, les documents de programmation budgétaire et économique pluriannuelle et le document de programmation pluriannuelle des dépenses. Et c’est justement autour de ces documents renfermant des données chiffrées et non générales, que les débats ont lieu au plus tard le 30 juin de chaque année. Ils  permettent aux parlementaires de prendre connaissance de l’évolution de la situation budgétaire et des besoins en crédit du gouvernement en amont de la discussion du projet de loi de finances de l’année. C’est in fine une obligation pour le Gouvernement de consulter le Parlement sur les orientations envisagées.

Les débats autour des questions budgétaires ont toujours été des moments cruciaux de témoignage de la vitalité de la démocratie. D’ailleurs, en rembobinant l’histoire, l’on s’aperçoit que c’est par le contrôle du budget que s’est affirmé le droit de contrôle politique du Parlement.

La discussion du budget offre en effet le meilleur prétexte pour la nation à travers les assemblées représentatives, d’examiner l’ensemble de la politique gouvernementale. Et comme l’a très justement affirmé Poher ancien président du Sénat français, il aurait été difficile de contraindre le Gouvernement à s’expliquer sur sa politique si ce débat n’existait pas. C’est dire que l’adoption du budget et tout le cycle qui l’encadre demeurent des moments importants de la vie politique et sociale d’un Etat.

C’est eu égard à tout ceci qu’il est admis que dans le cadre de l’habilitation constitutionnelle, il était possible de relier l’institution d’un débat à la préparation du projet de loi de finances de l’année suivante, en sus des discussions lors de l’adoption du budget à la session d’octobre.

Depuis quand ce débat est-il organisé au Bénin ?

Prévu par la LOLF du 27 septembre 2013, le premier DOB en application des articles 59 LOLF et 16 DCPGFP n’a eu lieu qu’en 2017. L’édition de cette année 2018 est la deuxième, ce qui donne la preuve que l’institutionnalisation de ce débat est bien réelle en pratique. Il est attendu que l’occasion de la présentation du rapport gouvernemental suscite des débats suffisamment éclairants et médiatisés sur les perspectives en matière fiscale, les missions de l’Etat, les programmes mis en œuvre. Il est souhaitable que le compte rendu des débats soit rendu disponible pour toute personne qui voudrait s’informer notamment sur le site internet de l’Assemblée nationale. In fine les élus de la Nation ainsi réhabilités par la Loi doivent s’en emparer pour intervenir en amont de l’adoption du budget et proposer des réorientations en conformité avec les aspirations, les préférences, les réticences des mandants sans méconnaître le rôle constitutionnel du Gouvernement en matière de préparation du budget, de définition et de conduite de la politique de la Nation. Il faut bien se rendre compte qu’il ne s’agit nullement d’organiser une participation directe du Parlement à l’élaboration du budget. On serait en porte-à faux avec la Constitution.

Comment concilier alors cette intervention en amont et le respect de la séparation des pouvoirs qu’évoquez sans utiliser l’expression dans votre intervention ? Mieux les parlementaires ont-ils les moyens de faire des interventions déterminantes en amont quand on sait que les activités financières de l’Etat sont sous domination de l’Exécutif notamment le Ministre des Finances ?

Votre question rappelle for opportunément une remarque du Club Jean Moulin qui à la suite de plusieurs autres groupes de réflexion en France, avait fait le constat d’un Parlement dépassé par le volume et la technicité des affaires face aux larges pouvoirs reconnus au Gouvernement et au regard de la capacité de plus en plus accrue de ce dernier de procéder à des arbitrages à l’intérieur du budget. Il y a évidemment des raisons de fait et des raisons de droit qui expliquent que l’ombre de l’argentier national, entendez le ministre des finances, pèse sur la procédure de préparation. J’ai rappelé un point qui tient à une raison de droit. Notre Constitution fait, en effet, de l’Exécutif l’institution qui définit et conduit la politique de la Nation. Corrélativement à cette raison de droit, il y a une raison de fait qui débouche sur le second point. Le budget n’étant que l’expression chiffrée de cette politique, il est logique que ce soit le maître de sa conception qui définisse les moyens de sa réalisation.

Les procédures en matière budgétaire consistaient effectivement en une séparation des pouvoirs au premier chef, les pouvoirs exécutif et législatif, jusque-là totalement cloisonnés au stade de la préparation et de l’adoption de la Loi de finances : le rôle de préparation est délaissé à l’Exécutif, le Parlement étant l’institution qui adopte ce qui est proposé par le Gouvernement. L’exclusion du Parlement de l’étape de la préparation est à présent corrigée par l’instauration du débat d’orientation budgétaire à l’occasion de laquelle le Parlement est mis en situation de porter un regard à la fois rétrospectif et prospectif sur la base du rapport que le Gouvernement met obligatoirement à sa disposition. À l’étape de l’adoption, il est seul à examiner et voter le budget à partir des documents que le Gouvernement est tenu de mettre à sa disposition. Mieux, le Gouvernement est tenu de rester dans le clou des autorisations qui lui sont données par le Parlement. Avons-nous encore des raisons de croire que le Parlement manque de moyens de débattre et de s’affirmer ?

Par ailleurs, s’il y a une vertu politique incontestable en la matière, c’est qu’au bénéfice de l’Exécutif, la consultation du Parlement, permet de prévenir et de désamorcer à l’avance une contestation qui pourrait se manifester lors de la discussion de la Loi de finances.

Ma réponse aurait été incomplète si je n’ajoutais pas que le DOB reste un instrument sous-exploité aussi bien sur la forme que sur le fond. Le moment du débat coïncide généralement avec un moment de relâchement de l’activité parlementaire. Il rassemble peu d’élus sans qu’au sortir, la lumière sur les politiques publiques ne soit plus améliorée. Les attentes concernant la capacité du Parlement à profiter de ce moment privilégié pour discuter des grandes orientations budgétaires restent à combler.

L’institution parlementaire en a-t-elle conscience ?

La loi qui consacre le DOB a été votée par le Parlement. Je n’ai pas de raisons de croire que le Parlement n’a pas conscience des prérogatives qui sont les siennes. La réforme est nouvelle et elle aura le temps d’être perfectionnée. Le DOB est au moins effectif.

Pour rester dans l’actualité financière publique, une initiative parlementaire visant à amender la Loi fondamentale pour permettre l’instauration de la Cour des comptes a été prise en considération par le Parlement béninois le 05 juillet, sans être adopté à ce stade. Pensez-vous que cette réforme projetée de longue date est de nature à approfondir notre démocratie financière ?

La création de la Cour des comptes est une exigence communautaire. En effet, le Bénin fait partie d’un ensemble sous régional qu’est l’UEMOA. Les directives de l’UEMOA notamment la directive 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans l’UEMOA en son point 5.6, dont les dispositions lient les États quant aux objectifs à atteindre, prescrivent que les finances publiques et les politiques qu’elles soutiennent sont soumises au contrôle externe de la Cour des comptes dont la création est obligatoire dans chaque Etat membre. La plupart des États se sont conformés à cette exigence. La juridiction financière peut de façon opérationnelle, jouer un rôle important dans l’information du Parlement. La LOLF prévoit d’ailleurs que le Parlement peut solliciter la juridiction financière pour la réalisation de toutes enquêtes nécessaires à son information. Add, l’article 43 de la Loi 2004-07 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la cour  suprême prévoit une assistance de la chambre des comptes au profit du parlement et du Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances.

In fine, l’éclaircissement du Parlement lors du débat d’orientation peut être amélioré par la bonne collaboration avec une juridiction financière disposant de toutes les garanties d’indépendance. Il reste que la création d’une Cour des comptes ne doit pas être une reforme de façade destinée juste à donner un brevet de respectabilité à notre démocratie ni à formellement remplir les cases du respect des engagements internationaux.

Le formalisme vide est à éviter. En attendant que les conditions politiques ne soient remplies, l’on peut, dans un consensus national et processus inclusif, procéder à une relecture de la Loi N°2004-07, pour conférer aux différentes dicastères de la haute juridiction dont celle des comptes, la marge de manœuvre supplémentaire au plan organisationnel, fonctionnel, financier et nécessaire pour un meilleur exercice de la mission de cette dernière.

La Côte d’Ivoire avant de consacrer la constitutionnalisation de la Cour des Comptes avait pu impulser une dynamique remarquable à ce qui était encore la chambre des comptes jusqu’en 2015. Le seul pays de l’UEMOA avec qui nous partageons la dernière place en cette matière est le Mali. Mais la robustesse de l’agencement institutionnel de la chambre des comptes du Mali pourrait également inspirer le législateur organique béninois dans le sens d’un approfondissement de la démocratie financière.


Vous pouvez désormais commenter les articles en tout anonymat. toutefois tout commentaire deplacé sera simplement retiré. merci