INTERVIEWS 1 Commentaire

Bénin : le principal défi de la 8ème législature, selon le juriste-fiscaliste Ben Binassoua

Banouto
publié le 15 mai 2019

Jeudi 16 mai prochain, la huitième législature de l’Assemblée nationale du Bénin intégralement acquise au régime du président Patrice s’installera dans ses fonctions. Quel regard sur cette législature ? Quelle sera son principal défi ? Quel lien entre la mission des députés et les finances publiques ? Enarque, juriste fiscaliste, doctorant en droit public, Ben Aymar Binassoua donne sa lecture des spécificités des dernières élections législatives. Interview.

ben-binasoua Ben Aymar Binassoua, juriste fiscaliste béninois jette un regard sur la 8ème législature

Le 28 avril 2019, les Béninois ont été appelés à élire leurs représentants au niveau de l’Assemblée nationale. La particularité de cette élection est que les Béninois ont été amenés à ne choisir qu’au sein d’une seule mouvance politique. Que vous inspire cette situation qualifiée d’inédite par certains observateurs ?

Il faut regretter cette situation tout autant singulière qu’inédite sans chercher à désigner d’éventuels coupables. En effet, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, loi suprême de l’Etat, en son préambule, a consacré « la détermination du peuple à créer un Etat de démocratie pluraliste et de cohésion nationale ». Le principe de la hiérarchie des normes juridiques cher aux constitutionnalistes commande que toute loi, définie comme l’expression de la volonté générale, soit conforme à la Constitution, qui est au sommet de la pyramide des normes. S’il est vrai que la loi est considérée comme l’expression de la volonté générale, il n’en demeure pas moins qu’en convoquant le droit comparé, l’on peut s’autoriser à rappeler la position du Conseil constitutionnel français selon laquelle « la loi n’est l’expression de la volonté générale que dans le respect de la Constitution ». En conséquence, dans le respect de ce principe, « toute loi (soit-elle électorale) doit, aussi bien dans son élaboration que dans son application se conformer à l’idée de droit que véhicule le préambule de la constitution, et donc contribuer à garantir l’effectivité de la démocratie pluraliste », c'est-à-dire la représentation des diverses opinions. On rappellera du reste que le Conseil constitutionnel français affirmait déjà que le pluralisme des courants d'idées et d'opinions est indispensable à la mise en œuvre du caractère démocratique de la République. Il était donc indiqué qu’au sein de l’instance considérée comme la représentation de la Nation dans son ensemble, en l’occurrence l’Assemblée nationale, que toutes les tendances politiques soient à même d’être représentées, dès lors que les partis qui les portent respectent la seule limite prévue par la constitution : le respect des principes de la souveraineté nationale, de la démocratie, de l'intégrité territoriale et de la laïcité de l'Etat. Il n’en sera pas ainsi au regard de la situation actuelle. Ainsi, au sein de l’instance dédiée au contrôle politique de l’utilisation de l’argent public, les opinions en désaccord avec la politique du gouvernement sont exclues. Elles se retrouvent dans l’impossibilité d’exercer, de façon formelle, leur droit constitutionnel de regard sur la gestion de deniers publics.

En conséquence, contrôle démocratique du parlement sur la gestion du gouvernement se trouve limité voire inopérant. La situation est préoccupante parce que le gouvernement est appelé à solliciter l’autorisation de collecter et gérer près de 4000 milliards de francs CFA sur les deux prochains exercices budgétaires, sans aucun regard politiquement contradictoire au sein du parlement.  Or, « il y a une frange importante de la population qui paie ses impôts en vue de contribuer à la couverture des charges publiques, qui est en désaccord avec le gouvernement et qui voudrait également avoir la possibilité de désigner des représentants qui vont relayer ses opinions au sein du parlement et surtout apprécier l’utilisation qui est faite de leurs contributions fiscales ». Selon la doctrine de droit, « l’on peut invoquer une atteinte à la liberté de choix de l'électeur dès lors que des dispositions législatives viendraient, par des règles trop strictes, à faire en sorte que les électeurs ne puissent plus désigner l'élu de leur choix ». Pourtant la liberté en général, et celle de choisir en particulier, est très importante dans une démocratie et pour une bonne collecte de l’impôt. A ce sujet, Montesquieu écrivait ceci dans son ouvrage « l’esprit des Lois » : « L’on peut lever la taxe en proportion de la liberté, mais l’on est forcé de la modérer à mesure que la servitude augmente ». Il y a donc une corrélation entre la jouissance des libertés et la bonne collecte de la taxe. Si nous voulons faire progresser le taux de prélèvement fiscal, nous sommes tenus de renforcer les différentes libertés y compris celles politiques.

Vous semblez insinuer que cette situation inédite peut avoir des conséquences sur la gestion des finances publiques ?

Faut-il le rappeler, historiquement, c’est par le contrôle du budget que s’est affirmé le droit de contrôle politique du parlement. Mieux, le principe du consentement à l’impôt, remonte aux derniers siècles de la féodalité, époque à laquelle l’on considérait que le monarque ne peut lever l’impôt, sans le consentement d’instances représentant les populations ou les divers ordres composant la société.  Ce principe est réaffirmé en Angleterre dès le XIIIe siècle et il permet au parlement britannique d’acquérir progressivement un droit de regard sur les dépenses et les comptes du roi. Les pouvoirs budgétaires aujourd’hui reconnus au parlement s’appuient donc sur un ensemble de moyens juridiques non négligeables dont la mise en œuvre vient contrebalancer la prépondérance du gouvernement en matière budgétaire. Vous comprendrez avec moi que le fait d’élire un parlement qui n’est pas représentatif de toutes les sensibilités politiques et surtout qui ne comporte que des représentants affidés au gouvernement, affaiblit inévitablement l’idée d’un parlement qui fait contrepoids aux pouvoirs gouvernementaux.

Cela affecte également la légitimité de l’instance habileté à consentir des sujétions fiscales à tous les citoyens. La légitimité de l’impôt, ressource principale de financement du budget national, repose in fine sur l’intervention pratiquement nécessaire d’un parlement, effectivement représentant de tous les contribuables.

Au regard des réalités contemporaines caractérisées par l’affaiblissement du parlement et un rôle prépondérant de l’Exécutif, doit-on appréhender les conséquences sous le même prisme ?

Il faut reconnaître que les moyens juridiques à la disposition du parlement ne sont pas toujours employés en raison de la nature présidentielle du régime politique accentué par le fait majoritaire. Aussi la responsabilité gouvernementale en matière de détermination et de conduite de la politique de la Nation combinée à la grande technicité des questions budgétaires, amène-t-elle à réserver de larges pouvoirs au gouvernement en la matière. Mais il ne vous aura pas échappé et l’histoire récente de notre pays le prouve aisément, qu’en cas de représentation conséquente de l’opposition au parlement, le contrôle politique du parlement est plus affirmé, le gouvernement mieux surveillé, le citoyen mieux informé. La situation actuelle écarte totalement cette éventualité ce qui paraît regrettable. Pourtant le contrôle démocratique et la transparence de l’utilisation de la collecte et l’utilisation des fonds publics sont des principes reconnus par le code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA et conditionnent la démocratie dans son versant financier.

En quoi la présence de courant politique en désaccord avec la politique du gouvernement peut-elle constituer une plus-value pour l’état de droit au plan financier ?

L’argent public est au cœur de la démocratie. Il n’est plus besoin de rappeler que l’interpellation dans le cadre budgétaire est le cœur de la mission de contrôle de l’action gouvernementale.  A cet effet, la commission des finances de l’Assemblée nationale a compétence pour suivre et contrôler l’exécution des lois de finances et pour évaluer toute question relative aux lois de finances. Elle dispose d’un large pouvoir de communication et plus largement d’investigation sur pièces et sur place, sans restriction. Dans le cadre du contrôle parlementaire, l’Assemblée nationale peut procéder à des auditions. Il est évident que la présence au sein de cette commission et plus largement au sein de l’Assemblée nationale des élus de toutes les sensibilités et notamment de l’opposition garantit l’accès aux informations budgétaires à toutes les tendances politiques ce qui accroit la transparence.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle dans les grandes démocraties comme la France, le Québec ou Luxembourg, la place particulière occupée par les commissions des finances ou leurs équivalents dans le processus de contrôle budgétaire et financier se traduit dans le fait de confier leur présidence à un membre de l’opposition.

Doit-on désespérer pour autant de la configuration issue du vote du 28 avril ?

La reconquête de la totalité de sa légitimité en matière fiscale et budgétaire passe par la réappropriation par l’Assemblée nouvellement élue, des moyens juridiques de contrôle de l’action gouvernementale. Malgré la situation inédite caractérisée par une pluralité limitée au sein du parlement actuel, les nouveaux élus gagneraient en légitimité et en confiance en démontrant leur capacité à contrôler la collecte et l’utilisation des fonds publics dans le respect des principes de l’Etat de droit : la légalité, la transparence, le contrôle démocratique et la responsabilité.

Quelles perspectives pour demain ? Quelles suggestions ?

Face aux manifestations (gilets jaunes) engendrées par l’approbation par le parlement français d’une hausse de la taxe sur les carburants, le premier ministre français Edouard Philippe finissait par renoncer à la mise à œuvre de cette hausse en arguant qu’aucune taxe ne méritait de mettre en danger l’unité de la Nation. En le paraphrasant, l’on a envie de dire qu’aucune loi électorale ne mérite de mettre en danger l’unité de la Nation. Si malgré la présence d’une opposition parlementaire, les partis présidentiels étaient déjà en position dominante et l’Exécutif en quasi-monopole décisionnel, vous pouvez aisément imaginer les conséquences de la configuration actuelle. C’est pourquoi il est souhaitable qu’en face d’organes de contrepoids probablement inefficaces, qu’il se forme comme on l’observe déjà, une nouvelle forme de revendication politique, qui va se structurer en contre-pouvoir en dehors des organes institués dans le but de garantir la liberté des citoyens et prévenir d’éventuelles dérives arbitraires. Je ne finirai pas sans formuler le vœu qu’à l’avenir les acteurs, les institutions s’investissent de bonne foi, pour éviter des situations semblables, qui mettent à mal la cohésion nationale et l’image de marque de notre démocratie.

 

Propos recueillis pour Banouto par Cheick Donan


  • Kamarou-Dine AREKPA
    il y a 4 jours

    Je reconnais l'objectivité de mon Président Bue-Enam 2005-2006. Avis partagé à 100%.