Après la controverse soulevée par le retrait de la possibilité offerte aux citoyens et ONG de saisir directement la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples (la Cour africaine), c’est l’article 9 du protocole additionnel de la cour CEDEAO qui cette fois-ci est visé.

En effet, cette disposition offre les mêmes possibilités de saisine aux citoyens des Etats membres de la CEDEAO, dont les Béninois, en matière de violation des droits de l’Homme.  Faut-il considérer que tout s’effondre au Bénin en matière de protection juridictionnelle des droits fondamentaux de la personne humaine ? Quelle que soit la réponse à cette question, il est évident que ce droit fondamental accordé aux citoyens béninois semble désormais irriter les autorités actuelles si ce n’est qu’il devient un obstacle pour la gouvernance qu’elles prônent.

Mais au-delà de ce droit fondamental, la décision DCC 20-434 est une contestation d’un engagement international établi et vécu et de ce fait piétine quelques principes du droit international public notamment le droit des traités tel qu’il est organisé par la Convention de Vienne éponyme de 1969 (la Convention de Vienne). Cela dit, dans le fond, d’une part, le juge constitutionnel pose un débat juridique sur l’entrée en vigueur des traités, ici le Protocole additionnel (I), qui mérite d’être soulevé. D’autre part, le dictum de la Cour remet en cause le principe de l’exécution de bonne foi des traités et ne peut être opposé à la CEDEAO et aux autres Etats membres au regard du principe de l’estoppel (II).

• L’entrée en vigueur du Protocole additionnel

Examiner la décision DCC 20-434 de la Cour constitutionnelle béninoise sous l’angle de l’entrée en vigueur des traités revient, dans la forme, à reconnaitre à la Cour sa légitimité et permet, dans le fond, de débattre de la portée de son dictum en ce qui concerne l’entrée en vigueur du Protocole additionnel. En droit international général, l’entrée en vigueur est le point de départ de l’application d’un acte (traité, résolution, etc.).

Généralement, l’entrée en vigueur d’un traité, pour s’en tenir à notre sujet, obéit à une procédure convenue et retenue formellement par les Etats parties à ce traité. Tout en considérant que, pour être incorporé dans l’ordre juridique interne d’un Etat partie, le traité doit respecter la procédure constitutionnelle prescrite par son droit interne. A ce niveau, la légitimité de l’intervention du juge constitutionnel béninois ne souffre d’aucune contestation.

Cependant, en considérant l’espèce, on peut se demander si le juge constitutionnel béninois a raison au fond dans sa décision ? Sur ce point, il y a un doute. En effet, le juge constitutionnel semble fonder son argumentaire sur une hypothétique « ratification imparfaite » du Protocole additionnel par les autorités béninoises de l’époque, précisément le gouvernement du Général Mathieu KEREKOU.

En la matière, la Convention de Vienne dispose en son article 46 paragraphe 1 que « le fait que le consentement d’un Etat à être lié a été exprimé en violation d’une disposition de son droit interne concernant la compétence pour conclure des traités ne peut être invoqué par cet Etat comme viciant son consentement, à moins que cette violation n’ait été manifeste et ne concerne une règle de son droit interne d’importance fondamentale ». A titre d’exemple et suivant cette logique, si nous nous référons à la constitution béninoise avant sa modification, l’entrée en vigueur de tout accord de prêt sans une autorisation législative préalable serait impossible entrainerait la nullité pure et simple de l’accord. De même, tel qu’il a été rappelé par la Cour dans ses considérants, tout traité modifiant l’ordre juridique interne béninois doit être réceptionné dans notre droit interne par une procédure législative telle qu’elle est prescrite par l’article 145 de la constitution béninoise.

Or, ce moyen qu’évoque le juge constitutionnel béninois pour juger inopposable au Bénin le Protocole additionnel notamment en son article 9 est inopérant. Une lecture de l’article 11 du Protocole additionnel permet de s’en convaincre.

En effet, cet article dispose que « 1. Le présent Protocole Additionnel entre en vigueur à titre provisoire dès sa signature par les Chefs d’Etat et de Gouvernement. En conséquence, les Etats membres signataires et la CEDEAO s’engagent à commencer la mise en œuvre de ses dispositions. 2. Le présent Protocole entrera définitivement en vigueur dès sa ratification par au moins neuf (9) Etats signataires, conformément aux règles constitutionnelles de chaque Etat membre ». Les Etats ont convenu d’une application provisoire du Protocole additionnel tel qu’il est prévu par l’article 26 de la Convention de Vienne. Par conséquent, la procédure de ratification au regard de l’article 145 de la constitution béninoise sur laquelle se fonde le juge constitutionnel pour « refouler » le Protocole additionnel avec effet rétroactif ne peut prospérer car ce dernier entre en vigueur dès l’authentification de la signature des Etats parties et non après ratification.

A moins de renier sa signature ou d’apporter la preuve contraire, le Bénin s’était engagé en toute connaissance de cause. Par conséquent, le Bénin est entièrement lié et est tenu d’exécuter de bonne foi le Protocole additionnel, ce que l’Etat béninois a toujours fait jusqu’alors.

Au demeurant, il semble avoir lieu, et sans aucune autre forme de débat, de relever que la posture du juge constitutionnel béninois à travers la décision DCC 20-434 ressemble à une violation, par le Bénin, du principe de l’exécution de bonne foi des engagements internationaux, ce qui est prohibé en droit international et rigoureusement encadré par la jurisprudence internationale par le principe de l’estoppel.

• L’exécution de bonne foi des engagements et le principe de l’estoppel en droit international

La « bonne foi » est un principe du droit qui gouverne la création et l’exécution des obligations juridiques. En droit international, la bonne foi assure la sécurité du réseau des engagements internationaux sans pour autant remettre en cause la souveraineté des sujets, notamment les Etats, et prévenir contre le caractère aléatoire du droit international public. Pour la convention de Vienne, le principe est applicable à l’exécution des traités (article 26) ainsi qu’à leur interprétation (article 31).  

La décision DCC 20-434 est en porte à faux avec ce principe. En ce sens que juger, 15 ans après son entrée vigueur, que le Protocole additionnel n’est pas opposable au Bénin et que tous les actes qui en résultent, notamment les arrêts rendus en faveur des citoyens Béninois en matière de violation des droits de l’homme, est une violation des articles 26 et 31 de la convention de Vienne.

Dès lors, il serait très difficile d’opposer cette décision à la CEDEAO. Or si elle ne peut pas l’être à l’égard de la CEDEAO, cela veut dire qu’elle est dépourvue de tout effet car cette dernière ne fermera pas l’accès de la Cour-Cedeao aux citoyens Béninois.

De plus, au-delà de la violation du principe de l’exécution de bonne foi, la décision de la Cour se verra coincer par la barrière du principe de l’estoppel. En droit international général, l’estoppel est défini comme une « objection péremptoire, souvent analysée comme une exception procédurale, qui s’oppose à ce qu’un Etat partie à un procès puisse faire valoir une prétention ou soutienne un argument contredisant son comportement antérieur ou une position prise précédemment et dans lequel (ou laquelle) les tiers avaient placé leur confiance légitime (…) ». (Dictionnaire du droit international public, de Jean SALMON, p. 450 de la 7^e édition). Cette définition littérale peut davantage être comprise à partir de cette explication éclairante du Professeur Luigi Condorelli selon laquelle le principe expose la « …situation d’un sujet du droit international qui, ayant adopté préalablement et souverainement une certaine ligne de conduite sur laquelle d’autres sujets internationaux ont pu baser leurs expectatives juridiques, est ensuite empêché de se contredire et de refuser d’assumer les conséquences internationales de ladite conduite, lorsque celle-ci lui sont défavorables » (RCADI, 1984-VI, t. 189, p. 186 ; note 72).

Il convient de clôturer ces explications par une jurisprudence de la Cour Internationale de Justice dans laquelle elle a jugé, se fondant sur le principe de l’estoppel, que « le Nicaragua a, par ces déclarations expresses et son comportement, reconnu le caractère valable de la sentence et il n’est plus en droit de revenir sur cette reconnaissance pour contester la validité de la sentence » (CIJ, Sentence arbitrale rendue par le Roi d’Espagne le 23 décembre 1906 entre le Honduras et le Nicaragua, 18 novembre 1960, Rec. 1960, p. 213). Il faut préciser que l’effet de l’estoppel n’est subordonné à aucun préjudice subi par le sujet qui l’invoque.

Partant de ces clarifications, d’abord disons qu’il est établi depuis 2005 que le Protocole additionnel est entré en vigueur, le Bénin s’est toujours comporté comme étant lié par ses dispositions et a laissé ses citoyens ester devant la Cour-Cedeao sur le fondement de son article 9, la cible du dictum du juge constitutionnel du Bénin dans sa décision en date du 30 avril 2020.

Encore que, après la signature et l’entrée en vigueur du Protocole additionnel en 2005, le Bénin a désigné en 2008 Mme Clotilde MEDEGAN NOUGBODE qui a siégé à la Cour-Cedeao. Par quelle opération ce même Etat béninois peut-il aujourd’hui expliquer aux autres Etats membres que le protocole additionnel de 2005 n’avait pas été régulièrement intégré dans l’ordre interne béninois ?  

Ensuite, le caractère péremptoire de l’objection béninoise peut être également relevé au regard de l’article 25 de la convention de Vienne cité plus haut concernant l’application provisoire du traité dès sa signature convenue par les Etats.

Enfin, c’est une constatation évidente que nous sommes en présence d’une situation où un Etat après avoir accordé un droit en matière de protection juridictionnelle des droits de l’homme à ses citoyens tente de revenir sur sa position ou de supprimer ce droit. 

Ce qui peut être qualifié de circonstances défavorables en ce sens qu’après sa déclaration de retrait de la même possibilité offerte aux citoyens au niveau de la Cour africaine, la protection juridictionnelle régionale des droits de l’homme semble devenir une activité que l’Etat béninois n’approuve plus, contrairement à sa position antérieure sur la même matière.

Pour conclure, disons qu’il est consacré en droit communautaire, en occurrence celui de la CEDEAO, que dès l’entrée en vigueur d’une norme communautaire, celle-ci s’applique à tous les citoyens de la communauté sans aucune exception. Autrement dit, la possibilité de saisine directe des citoyens offerte par la Cour-Cedeao sur la base de l’article 9 du Protocole additionnel, garantit à tous les citoyens de la communauté, reste en vigueur pour tous les Béninois.

 La légitimité du juge constitutionnel à garantir une saine réception de la normativité internationale et communautaire dans notre droit interne est un principe constitutionnel consacré et reconnu en droit international. Cependant, sa mise en œuvre semble être une activité intellectuelle que le juge devra exercer avec éthique professionnelle et rigueur scientifique. Pour ne pas dire que, dans sa décision DCC 20-434 du 30 avril 2020, la Cour elle-même semble avoir violé l’article 35 de la Constitution Béninoise.

Djidénou Steve KPOTON.

Citoyen Béninois !